Le Palais-Royal vient de publier son étude annuelle consacrée, en 2021, aux états d’urgence. La capacité d’action de l’État et des administrations s’est progressivement altérée, souligne l’institution en préconisant un renforcement du pilotage aux niveaux interministériel et déconcentré.

 

La probabilité laisse peu de place au doute : de futures crises amèneront l’État à recourir de nouveau au régime de l’état d’urgence. Comme ce fut le cas depuis les attentats de novembre 2015 avec l’état d’urgence sécuritaire et, dernièrement, avec l’état d’urgence sanitaire mis en place face à la crise du Covid-19. Mais l’expérience des régimes d’exception de ces dernières années et l’hypothèse de nouvelles crises appellent un renforcement de l’action des pouvoirs publics, souligne le Conseil d’État dans son étude annuelle, présentée  mercredi 29 septembre et intitulée « Les états d’urgence : un régime d’exception ».

Dans son étude, le Palais-Royal suggère notamment d’organiser un nouveau cadre de mise en œuvre de ces états d’urgence autour de 3 axes : des états d’urgence mieux définis et circonscrits, des contrôles adaptés aux enjeux spécifiques et donc, surtout, une puissance publique mieux organisée pour mettre en œuvre ces états d’urgence. 

         Capacité d’action altérée

Notre organisation est perfectible s’agissant des crises de très grande ampleur, y est-il ainsi indiqué. Des faiblesses qui, selon le Conseil d’État, résultent notamment d’un manque d’anticipation de certaines catégories d’événements, de plans insuffisamment élaborés, d’un défaut d’organisation d’ensemble pour le pilotage de crises relevant des attributions ministérielles.

        Une réforme du pilotage interministériel de la gestion de crise

Ces faiblesses sont accentuées par le redoutable émiettement des compétences qui a résulté des strates successives de décentralisation et de délégation de services publics à des agences ou opérateurs ainsi que par une succession de réduction d’effectifs et de moyens qui a fortement affaibli la capacité opérationnelle de l’État, peut-on lire dans l’étude. Et la crise du Covid-19 en a ainsi été le révélateur, selon le Conseil d’État : les logiques de rationalisation des dernières décennies ont progressivement altéré notre capacité à affronter les situations de crise.

        Nécessité d’un pilotage réellement interministériel

À ses yeux, il y a donc urgence à réarmer l’État et ses administrations dans l’hypothèse de nouvelles crises et du déclenchement de nouveaux états d’urgence. Le Palais-Royal pousse ainsi à la structuration d’un dispositif interministériel plus robuste et surtout  plus adapté à un commandement par le Premier ministre ou le chef de l’État. Manière d’en finir avec les rivalités comme celles qui ont pu se jouer entre les cellules de crise ministérielles lors de la crise sanitaire. La concurrence entre la cellule interministérielle de crise (CIC) du ministère de l’Intérieur (compétente pour ses attributions) et le centre de crise sanitaire du ministère de la Santé avaient, pour rappel, conduit Matignon à mettre en place un Centre interministériel de crise synthèse  présidé quotidiennement par le directeur du cabinet du Premier ministre et un représentant du chef de l’État. Un dispositif qui a fonctionné, selon le Conseil d’État, mais qu’il faut désormais consolider et développer via l’institution d’une administration réellement interministérielle.

Le Palais-Royal ne propose pas pour autant de créer une nouvelle structure. Il recommande plutôt de confier cette nouvelle fonction au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), aujourd’hui placé sous l’autorité du Premier ministre. Et ce en lui donnant les compétences et les moyens lui permettant d’être l’administration interministérielle en charge du pilotage de la gestion de crise lorsque le Premier ministre ou le président de la République prennent le commandement direct des opérations.

        « Unité de commandement » préfectorale

Une articulation optimale doit aussi être définie entre les compétences de l’État (au niveau central et déconcentré) et celles des collectivités, explique le Conseil d’État, en pointant des responsabilités éclatées voire concurrentes. Pour l’ensemble des crises majeures susceptibles d’être anticipées, le Palais-Royal recommande ainsi de définir  et formaliser des schémas d’intervention définissant des cadres types d’articulation entre l’État et les collectivités. Ce renforcement des capacités d’action de l’État au niveau local nécessite également une unité de commandement, ajoute le Conseil d’État. À ses yeux, c’est l’administration préfectorale qui doit l’exercer. Y compris sur les agences régionales de santé (ARS), aujourd’hui placées sous l’autorité du ministère de la Santé et dont l’action a été particulièrement critiquée durant la crise.  

Selon le code de santé publique, les préfets peuvent déjà disposer à tout moment des moyens de ces agences, qui peuvent être placés sous leur autorité lorsqu’un événement porteur d’un risque sanitaire peut constituer un trouble à l’ordre public. Mais, explique le Palais-Royal, la crise du Covid-19 a révélé que la majorité des acteurs ne connaissaient pas ces dispositions ou ont même préféré les ignorer…

        Pour un allégement du régime de responsabilité pénale des décideurs publics
La menace de poursuites pénales est un facteur susceptible d’obérer l’action des responsables politiques et administratifs, souligne le Conseil d’État. Pour mettre un terme à la fuite en avant à laquelle nous assistons dans ce domaine, le Palais-Royal recommande ainsi de modifier le cadre de cette responsabilité en disposant que celle-ci ne peut être mise en cause, à la raison de l’inaction de la personne.